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李昌平 扩大农民地权及其制度建设  

2009-08-09 21:47:00|  分类: 已整理讲座内容 |  标签: |举报 |字号 订阅

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扩大农民地权及其制度建设

李昌平

(2008年11月15日)

谢谢有这个机会和大家一起分享我的一些观点,我相信来听讲座的人对我们国家的土地制度有兴趣。城市的很多人主张土地私有化,我既不反对土地私有,也不主张土地私有化。我认为,土地国有、私有、集体所有都不是绝对的概念。土地制度没有纯粹的国有,也没有纯粹的私有和集体所有,如果你强烈主张土地私有化,希望你耐心听我的讲座,然后再讨论。我的讲座分为四个部分。

一,扩大农民地权的重要意义

最近十多年来,尽管党中央国务院一直在致力于缩小城乡居民收入差距,但农民在农村经济和农业经济中获得的收益却一直在下降,到2007年,我国城乡居民收入差距依然扩大为3.31:1,为历史最高,成为社会稳定的大隐患;

由于农民收入增长速度远远低于GDP增长速度,内需严重不足,导致中国经济长期“外向依附”,发展经济的目的演化为“不断满足外国人民日益增长的物质文化需求”,最近连吴市场也不得不说:中国长期补贴美国是个早该发现并加以解决的严重问题;

在城市化和工业化过程中,只要农民的土地而不要失地农民,中国已经有了4000万失地农民,这种以牺牲农民地权为代价的城市化和工业化战略,是不人道的,是在玩火;

很多农民工已经进城多年了,一方面,属于自己的份额地权却无法退出(变现);另一方面,低工资无法维持在城市体面生存,更难进入城市体系,导致在城乡之间流动的农民工群体越来越庞大,今年年初的雪灾给中国敲响了警钟!

上述四个方面的问题,都是中国的重大问题。中国的重大问题,都与农民收入相关,农民收入与地权相关。党中央做出扩大农民地权的决定,再一次证明我党中央是英明的!

二,地权的两个核

关于地权,法律的表述是:所有权是权利人可以支配其所有物,依照自己的意愿占有、使用、收益和处分,并享有其利益的权利。扩大农民地权,应该就是指扩大农民支配其(集体)所有的土地,依照自己的意愿占有、使用、收益和处分,并享有其利益的权利。但从经济学视角去考察,地权的核心就是地主(农民和农民集体)分享地租和土地资本化收益的权利。考察农民地权是否扩大,必须抓住两个核心:一是农民分享的地租(特别是非农用地租)是不是增加了,二是农民占有土地资本化收益是不是增加了。谁占有更多地租增值和土地资本化收益,谁就获得了发展的动力和主动权——这可以理解为“经济发展第一定律”,可以用这条“经济发展第一定律”解释中国发展过程的主要经济现象。

新中国成立以来,一直致力于以快速工业化、城市化赶超欧美,核心战略是什么?共产党领导的中国工业化、城市化的过程,大体上讲就是(以独占地租为手段)将地租和地权转化为工业资本、城市资本和国家基础设施的过程。这也是中国工业化和城市化高速度的核心“秘方”,也是中国“农民真苦、农村真穷、农业真危险”的原因所在。

在中国数十年现代化的历程中,国家只有在1978-1988年的10年中,实实在在扩大过农民的地权。这十年的实践证明,中国农民并不是愚昧落后的代名词,只要让农民更多占有地租增值和土地资本化收益,农民也能够创造中国发展奇迹。

在改革开放初期,农民获得了“分田单干”的权利——“交足国家的,留足集体的,剩下是自己的”,“分田单干”相对公社制度,实际上是农民获得了不仅占有劳动力收益,而且占有大部分土地农用地租的权利。仅凭获取土地农用地租权的扩大,中国农民就很快解决了全中国人的温饱难题。在83年前后,农民在解决了中国人吃饭难题之后,还有了剩余农产品,有了(现金)积累,7亿多农民有了积累,产生了一个巨大的有效需求。但当时农产品以外的物质严重短缺,在有钱买不到东西的情况下,农民开始在集体土地上遍地开花式的兴办非农产业(需求转化为投资),于是,80年代乡镇企业蓬勃发展,在不到十年的时间里,农民创造了乡镇企业占国民经济的半壁河山的奇迹,也创造了农村居民收入增长快于城市居民的奇迹。“解决中国人吃饭难题”、“乡镇企业半壁河山”和“农村居民收入增长超过城市居民”这些经济奇迹的取得,奥妙就在于农民不仅分享了土地农用的绝大部分地租收益,而且还获得了用集体土地发展乡村工业的权利,农民不仅可以独占土地“农转非”的地租增值收益,而且土地成为了农民发展非农产业的资本,农民获得了土地资本化收益。这就是80年代农村经济和小城镇雨后春笋、农民生活蒸蒸日上的奥妙。这也是周家庄公社、华西存、南街村、大寨村等7000个村子经济越来越壮大、村民福利持续增长的原因。有人发问:“南街村,你怎么还不倒?”无数仅仅靠分享农用地租收益的村庄(或小农)都顽强存在着,这7000个既分享土地农用地租,又分享土地非农用地租增值和土地资本化收益的“有组织的现代大农”怎么会那么容易倒闭呢?无论学者怎么指责以华西村为代表的7000个坚持土地集体所有制和发展集体经济的村庄为“怪胎”,只要他们分享地租增值收益和土地资本化的权利或能力不下降,他们就可能成为“龙种”。

1978——1988年是扩大农民地权的十年,也是农村和农民发展的黄金十年,也是中国农村既不依靠中央财政又不靠外资,自主发展并推动中国发展的黄金十年,也是中国全社会普遍获益的十年。从1988年开始,中国土地制度发生了重大转变,绝大多数地区农民分享土地“农转非”增值收益和资本化收益的权利被政府剥夺了。随着90年代农民负担日益加重,农民占有土地农用地租越来越少,甚至是负地租;随着乡镇企业私有化改制和政府征地制度、开发区制度的设立,农民分享土地非农用地租和资本化收益的权利基本丧失(少数开发区和特区除外)。这就是90年代绝大多数农村的经济凋敝和农民生活艰难的主要原因。与此同时,中国却上演了一场场房地产商暴富、开发区和特区日新月异、城市和欧洲接轨等等“奇迹”,这些“奇迹”的背后,正是因为地方政府和强势集团剥夺了《宪法》赋予农民的地权,获得了独占地租增值和土地资本化收益的特权,导致90年代的大多数农村和农民生活却与非洲接轨。

其实,进入90年代以来,中央一直致力于在法律上保护、甚至扩大农民地权,也做了不少工作,如:出台《土地承包法》延长农民土地承包权期;《土地管理法》保护农民地权不受侵犯、并提高土地征用补偿标准;出台《物权法》促进农民地权流转、入股、继承等等。可是,实际情况是,和80年代相比,农民在90年代获得的地租增值收益是下降的,获得的土地资本化收益更是下降的。为什么保护农民地权的法律不仅不能增加农民地租增值和土地资本化收益,反而导致减少呢?这是中国立法者应该深刻反省的!

2003年后,党中央国务院逐步取消了农业税费,还给予农民种粮补贴,这实际上是扩大了农民分享土地农用地租的权利,所以,2004-2007年农民收入和生活状况有了一定改善。党的十七届三中全会将决定进一步扩大农民地权,毫无疑问对农民是极大利好,但政府要认真总结90年代以来在土地立法和政策上的教训,扩大农民地权一要抓住两个核心:一是要让农民占有更多地租增值,二是要让土地成为农民的发展资本。抓不住这两个核心的任何制度安排,无论是什么“化”或是再延长承包权70年或是永佃制或是永包制或承包权物权化,都可能是假保护农民地权之名,行剥夺农民地权之实,是一种“制度性”欺骗农民、便利强势阶层剥夺农民地权的“技术性”手段。这种情况90年代以来频频发生,是一定要加以防范的!

三,扩大农民地权的各种争论

在当今之中国,扩大农民地权,无论是所谓的“左派”还是“右派”,都是一致同意的,农民更是欢迎的。但如何扩大农民地权呢?这就有严重的分歧了。

在学界,大体上可以分为两派:一派主张实行土地私有制或承包权永久化(物权化,利于地权交易)。无论是宅基地、自留地还是农地、林地,都可以直接进入市场买卖、抵押、也可以继承。该派中多数人认为,土地“农转非”应该受到管制,但也有少数人主张,承包者(不是土地所有者)可以自由处置土地,是农用还是非农用都由承包者决定。该派不主张在现有法律制度体系内完善土地制度,只要有利于地权交易,违背任何法律都在所不惜。该派有一个显著特点,即高度反感周家庄公社、南街村、华西村、大寨村等7000村庄的“毛派集体经济”模式,并视同为“奥斯威辛”,希望彻底消灭“土地农民集体所有制”和“集体经济”。该派的逻辑是只有先消灭“被集体化”——现存的集体所有制和集体经济,农民才能“自主集体化”或合作化或股份化或“公司+农户”化等等,农民才能获得真正的地权。该派称为“学界右派”。在“右派”中,有一部分是乡村干部,主张重新核定农民集体人口,将“农民集体所有”的所有土地一分到底,永远不变了,土地可以抵押、出租、买卖和继承,是自主生产经营或是股份制经营或是合作经营或是“公司+农户”经营等等,是地主的事情,但农民集体必须维持生产设施(如水利、道路等)的正常运行,社区内公共的农业生产服务和设施维护的费用(国家补助不足部分)按照土地(包括宅基地和自留地)面积均摊。该派不相信农民集体,但认为农民集体还有很重要的功能,现在阶段没法替代,不能彻底消灭农民集体。该派称为“乡村右派”。

另一派主张在现有法律框架内和现实存在的基础上改良土地制度,重点要落实《宪法》规定的“土地农民集体所有制”,并完善土地农民集体所有制。主张政府要依据《土地管理法》、《土地承包法》、《土地登记条例》和《土地登记法》给村民集体颁发“集体土地所有权证”。在“土地农民集体所有制”框架内,依据《村民委员会组织法》充分实现农民集体和农民的土地权益——所有成员平均分享承包收益和土地“农转非”的地租增值及地权资本化收益。反对农户买卖、抵押和继承土地所有权。该派对土地改革设有一条底线:即坚持《宪法》规定的“土地农民集体所有制”不动摇。该派也有一个特点,不反感、甚至比较欣赏周家庄、南街村、华西村、大寨村等7000个村子的发展模式,同时承认这7000个村庄有“毛病”,但认为是可以在市场经济条件下完善、并发展得更好的。该派称为“学界左派”。在左派中,有一部分乡村干部,主张维持“土地农民集体所有制”,集体成员的土地所有权平等,实行“增人增地,减人减地”。准许村民(成员)非平均占有土地承包权,但实行有偿承包,农户或个人或小集体都可以承包经营土地,甚至对村外招标发包土地也可,承包费就高不就低。土地承包收入除提留公益金、公积金和管理费外,其余应该成员平均分配。村民(成员)离开村(社)集体时,从承包费(公积金)中拿钱给予一定的补偿,土地收归集体。同时主张农民集体享有更大土地权利——置换、出租、抵押(在国家土地银行)和依法“农转非”(废除征地制度)。要求政府扶持农民建立村(社)合作金融(农村金融内置化),准许农民以承包地、宅基地、自留地在农民合作金融体系内抵押,通过农民合作金融体系实现土地承包权和林地承包权、宅基地、自留地转让。该派称为“乡村左派”;

“学界右派”主张的优点是:土地产权构造简单(类似城市房产产权),方便流转,有利资本下乡整合农村各种要素,通过“公司+农户”模式,实现农村和农业现代化;有利中国土地金融产业快速发展,对中国成为金融大国有巨大意义。但也存在6个弱点。一是《宪法》不支持土地私有化,《承包法》也只支持农户承包权30年,如果不修改《宪法》和《承包法》,一步到位的私有化主张是行不通的,或是“不伦不类”的私有化。二是农村经过30年土地制度演化之后,农民占有土地已经极不平均,并且不少地方已经出现了20—30%的“无地农民”和“有地市民”(如北大周其仁教授1984年在贵州湄潭等地试验“增人不增地、减人不减地”,快30年了,湄潭等试验区就出现了30%的无地农民和30%的有地市民)。如果否定了集体和集体所有制,将土地按照“既定事实”永包化或再延长70年,这不仅违反了《土地承包法》第二十六条关于城市居民必须将承包地交回集体的规定,也违背“耕者有其田”的基本底线,还会造成农村堆积如山的土地纠纷、甚至对抗性土地争夺。如果“有地市民”必须将承包地退还农民集体,再在此基础上“私有化”,或是按照“乡村右派”的主张,确定农民数量再次均分土地后“永久不变了”,操作上也是非常难的,除非共产党再来一场“收地运动”,这是“右派”不愿看到的;三是各个村子内部关于土地的自治“契约”是不尽相同的,有的“30年不变”,有的依然是“3年小调整,5年中调整,8年大调整”。有的是有偿承包,有的是无偿承包;有的是“增人增地、减人减地”,有的是“计划外生育无地或15年或20年后再分地”等等,面对各个村社千差万别的土地“契约”——社区法律,如果强制性用“永包制”或“私有制”去“规范”民间“契约”,是会造成“民间契约”与国家法律的对抗,这只会加重农村地权的混乱;四是在政府和社会强势集团与民争利的环境条件下,单个农民根本无力保护私有土地产权。现实情况是法律和政府并不能有效保护农民私有土地产权,保护农民私有产权主要靠“村民小组”和“经济联合社”,而“学者右派”的土地私有化主张恰恰是以“消灭既有农民组织”——村民小组和经济联合社为前提的;五是在“学者右派”看来,公社时期留存下来的“被集体化”的农民组织是一定要消灭的,因为是专制的产物,而现实是小农的“被集体化”组织在市场经济体制下,是有生命力的,农民和政府都得依靠;小农在市场经济条件下“自我集体化”是“学者右派”的异想天开,无论是日本、韩国、还是我国台湾的经验都证明,在大资本集团、权力集团和黑社会组织已经存在的社会状态下,小农“自我集体化”几乎是不可能的。小农“被(党或政府)集体化”后逐步走向自主发展是普遍的经验(如现在的7000个过去“被集体化”的村子,就没有像小岗村那样受到各级党和政府领导的呵护或“被集体化”,而是步入了自我发展阶段,小岗村因为没有“自我集体化”的能力,所以需要从省里派干部并带钱住村领导村民走“共同富裕”之路)。如果按照“学界右派”的主张,消灭了“被集体”,而“自我集体”又不成或成本太高,这对保护农民和农民集体的地权是有害的,也对农民适用市场经济有害,还对村民自治有害。六是农村土地产权和城市房地产产权是不尽相同的,因为农村土地产权交易受农业生产双层经营性质和农民社区生活自治性质的约束,不可能像城市房产一样“自由交易”,加上农村地权交易的基础性制度没有建立起来,农村“地权交易”最终可能还是“不自由”的交易,或权力主导交易。从越南的经验来看,土地买卖,农民只能得到其交易金额的15%左右,交易费用非常高昂。总的来说,“右派学者”是很理想主义的方案,并不具有操作性。如果一定要强制推行或用非正当手段“和平演变”,最后结果可能不是“扩大农民地权”——让农民占有更多的地租增值和土地资本化收益,最大的可能是为少数强人占有更多的地租增值和土地资本化收益提供便利。农村社会将演化为强势集团和体制内极少数当权者联合专制社会,共产党将会逐步失去农村和农民。

“乡村右派”的主张和“学者右派”的主张有所不同。相同是主张土地最终归属个人(或家庭)所有;不同点在于,“乡村右派”明晰产权的主张是以“起点公平”为前提的,如果没有“起点公平”这个前提,他们是不会公开主张所有权“私有化”的,为农民不会答应不公平的私有化;“乡村右派”也主张维持“双层经营体制”,为的是保护生产力和社区共同体,这点和“左派”比较接近。“乡村右派”的主张在农民中有较高的认同,但“乡村右派”主张的弊端在于追求“起点公平”时,需要重新核定享有地权的人口和再次均分土地,这需要再来一次类似于82年一样的“分田分地”运动。即使社区90%的人认同“起点公平”,但只要有10%、甚至更少的人依法(有《承包法》《土地管理法》等)反对重新核定人口和再次均分土地,也是社区内部无法通过“民主”“自治”解决的难题,,需要修改法律条文,需要全党动员,各级“一把手”上阵。重新核定有权占有土地的人口和重新均分土地,是县乡政府无论如何都不愿意做的事情,即使党中央和中央政府愿意干,恐怕也非常难操作到位了。实际上,“乡村右派”的“私有化”主张也是缺乏操作性的。即使中央决定不惜再来一次“运动”,按照“乡村右派”的主张“土改”,其结果可能是这样的:土地在偿还村级债务(全国村级债务4000亿左右,债主多为村干部及其亲属)之后,再将剩余土地平均分配给集体成员——“永久承包权”。这样,绝大多数农民获得的土地将减少,并且也不能更多享受土地地租增值收益和土地资本化收益。也就是说,“乡村右派”主张的私有化强制推行,最大的收益者只是乡村债主,扩大农民地权的作用是十分有限的。

“学界左派”的主张,好处是可以依法完善土地制度,没有法律障碍;尊重农民社区内关于土地权利关系的“契约”,保持社区成员占有土地的相对均衡,减少社区因土地“私有化”这种急进改革造成的矛盾和对抗;有利保存农村共同体和传统,保护地权不受外界侵犯;有利巩固农村公共服务体系;有利农村自治制度;有利发展集体经济,带领“小农”共同适应市场经济……等等。从这个意义上讲,“学者左派”是“保守派”。但“学者左派”的主张也是有硬伤的,主要有:一是集体成员退出集体受到限制,不利于人的自由发展和流动,与市场经济体制有冲突。二是集体的权力很大,对农民集体领导人的德能和农民的民主参与意识都有很高要求,如果集体领导人和成员素质都不高,可能容易导致集中性风险。三是“学者左派”不重视土地金融在经济发展中的作用,无论是对农村经济发展还是对中国向经济强国迈进,都是不利的。四是如果依法给农民集体颁发了土地所有权证,过去被政府征用土地,其补偿15年或30年到期之后,农民集体或许会依法收回被征用土地产权或要求追加补偿,这将会使所有地方政府成为被告,几乎所有占用农民土地的企事业单位成为农民的“佃户”。仅从这个意义上将,“学者左派”的主张其实是最不受地方政府欢迎的。总的来说,“学者左派”是对能人和政府有良好“期待”的,如果农村德能兼备的能人和全心全意为人民服务的政府不能满足“需求”,“学者左派”扩大农民地权——让农民分享更多的土地增值收益和土地资本化收益的主张就只是一厢情愿了。现实中,德能兼备的能人和全心全意为人民服务的政府在哪里呢?这确实是一个未知数。“乡村左派”也是集体所有制和集体经济的坚定维护者,相对“学者左派”而言,除重视农民合作金融外,还重视农民退出权的实现。主张通过“增人增地、减人减地”维持农民地权的公平性和平均性;通过“有偿承包”维护土地所有者权益,同时促进“专业化、规模化”种植和“劳动力最优化配置”;通过“公积金”补偿地权退出,为社员(村民)退出农村(集体)提供便利;通过“公益金”和提留维持社区共同体和村民自治;通过合理利用集体建设用地壮大集体经济,让农民获得更多的地租增值收益和土地资本化收益;通过巩固双层经营体制,让弱者得到集体的保护,让强者以集体为后盾更大胆、更快速谋发展。“乡村左派”实际上是“改良派”,他们相信只有坚持土地农民集体所有制和集体经济,才能扩大农民分享地租增值和土地资本化收益的权利。在集体经济和集体所有制已经奄奄一息或名存实亡的地方,“乡村左派”是少数派,没有群众基础。只有在社区出现了吴仁宝这样的好带头人时,农民才跟着慢慢走上“共同富裕”的道路。“乡村左派”的主张不仅缺少群众基础,政府也不支持,这也正是“乡村左派”的局限性。但如果村庄一旦出现了小岗村沈浩式的人物,“乡村左派”会很快在村庄占主流。

当前国内“学者右派”和“学者左派”就扩大农民地权的争论非常激烈。“右派”主张废除土地农民集体所有制,实行土地私有化,右派以为土地产权明晰到农户(女权主义者要求到人),由农民家庭(女权主义者要求个人)自主处置,农民才能免于政府和集体领导人(甚至父权)对土地权益的侵犯,扩大农民地权才成为可能;“左派”反对“右派”的私有化主张,“左派”认为只有坚持土地农民集体所有制,落实村民集体土地所有者地位,村民集体依据《村民委员会组织法》民主处置土地产权,才能在最大限度保护农民土地产权不受政府和强势集团侵犯的同时,更有效利用土地发展农民主权性质的农民集体经济,也只有这样,农民才有可能更多分享土地地租增值收益和土地资本化收益。其实,“左派”和“右派”没有必要势不两立,都是同意扩大农民产权的,只是思想、方法和路径不一样。“右派”不相信集体领导人,也不相信政府,只相信法律,所以要求用法律保护农民私有地权;“左派”不相信地方政府,也不相信法律可以保护农民地权,相信农民组织化可以保护农民的土地权益。“右派”其实也不反对“农民组织化”,只反对农民“被集体化”。“左派”并不是不高兴看到农民“自我集体化”,只是对分散小农“自我集体化”缺乏信心,认为完善并依靠既有“被集体化”组织是现实的选择。其实,“右派”和“左派”争吵的实际意义不大,因为永远不可能达成一致,没有谁可以说法谁。因为法律不可信、集体不可信、政府不可信,不是一个经济问题,而是一个政治问题。政治问题不解决,私有制或是集体所有制或是国有制都保护不了农民的地权。政治问题必须用政治手段加以解决。在政治问题没有突破性进展之前,推动土地制度的“革命性”演进,还是应该慎重、慎重、再慎重!

我认为,扩大农民地权,左右派应该停止推进私有化和保卫集体所有制的口水战,应该先回到土地上研究农民扩大地权的自主性实践,再在适当的时候提出扩大农民地权的科学方案。否则,这一代中国知识分子可能犯下大错!

四,出路在尊重农民的实践和选择权

其实,在学界争论得死去活来的时候,农民争取地权的实践一直没有停止过,进行了很多有益的尝试。

1,关于扩大农民农地权利的尝试

在学界看来,扩大农民农地权利,就是延长承包期,就是将承包权物权化。在学者的主导下,法律和政策在最近20年里,将承包期从5-8年延长到15年,再延长到30年,还要延长到70年、甚至永久不变。这样做,农民能够分享到更多地租吗?实践告诉我们,100年不变、甚至永久不变,并不可能促进地权合理、有效流转,并带给农民更多的农业地租。相反,一家一户“8亩9块”分散的承包地,并不能够有效出租和流转,因为不能“一口价、一次性”完成交易。承包期越长,有可能导致农地优化配置的效率越低。学者犯了一个最大的错误,就是把城市房地产交易(可分割产权、一口清交易)和农民分散农地和受约束交易(不可一口清交易、并且受农业生产的公共性和农村生活的社区性约束)等同起来,这两种产权不是一回事,并且城乡产权交易的基础制度也不同,农村实际上没有建立起产权交易的基础性制度(如:完备的金融体系、土地评估和地价公开体系、地权交易所等)。农民为了使农地更有效的流转,更有效配置,思路和学者完全相反。农民的第一种做法是“有偿承包,按份分配(地租)”。所有权是均分的,承包权是非均分的,不是家家户户都种地,而是将土地标价后招标承包,多出钱的(种田能手等)优先承包。这种模式东北多见。第二种做法是“所有权均分,增人增地、减人减地(规定3-5年调整一次),承包合同一定5-10年不变,动帐不动地(份额所有权在帐面上调整平衡,承包地和承包合同不变),多占地者补偿少占地者”。这样既体现了公平,又避免了土地的频繁调整。这样的模式在中部多见;第三种做法是“集体所有,专业组责任承包经营,收入成员平均占有”。这样的模式在多数工业化程度较高的村庄发生。第四种更普遍的做法是,农民根据市场的变化,经常改变农地的农业用途,如水稻地该鱼池或稻田养鱼,棉花地该果树蔬菜,或扩大复种指数等等。显然,仅从扩大农民分享更多农用地租的角度去看,农民的办法有利于土地农用最优化配置,农地地租最大化,也有利劳动力优化配置(较好解决了地坑人现象),比学者“承包权永佃制、但加强土地农用用途管制”制度设计的高明得多。

2,关于扩大农民分享土地增值收益的权利

学者扩大农民分享地租增值的办法,自然是延长承包期,补偿15年提高到30年再到70年。这当然是有效的。但是,如果政府强化“农转非”和农地用途改变的管制,或加强对粮价的管制,农民获得地租增值的实际比例可能会出现下降。过去20年的实践已经证明了这一点。为追求更多地租增值收益,农民的想法和学者也是不同的,农民的做法是:第一种做法是直接用集体所有的“建设用地”或“开荒地”发展乡村工业,农民集体占有全部的地租增值收益,这种做法在80年代非常普遍,这也是80年代农村乡镇企业雨后春笋的缘故;第二种做法是将集体所有的土地,通过将土地“农转非”后直接出租给资本家,农民集体获得数倍于前的土地租金增加值。广东等沿海地区农村多是这样做的;第三种做法是将村庄的宅基地或“四荒地”或“废地”集中整理,再对外出租,农民集体占有土地增值收益。显然,农民的办法比学者高明,不仅更多占有了地租增值(绝对值和比例都是增长的),还能够造地,于国于民都有利。

3,关于扩大农民分享土地资本化收益的权利

学者的办法是延长土地承包期,或私有化或永佃制等,这样农民的地权就可以抵押、出租、买卖、入股了,农民的地权就可以资本化了。从越南15年的土地“私有化”实践来看,只要政府加强土地用途管制(私有制下,不加强土地用途管制是不可能的),“私有化”并不必然增加农民土地资本化收益,倒是更有利资本家和权力者获得土地资本化收益。中国农民的想法却不是这样的,在农民看来,土地农用权在集体所有制不变为国有制的情况下,承包期5年还是50年是一样的,重要的是农民有选择是5年还是50年的权利,不应该由国家(政府)规定,但可以考虑是否接受国家(政府)指导。所谓农地延长承包期,承包权物权化,只是国家在拿农民和农民集体的自主权利买农民的乖!不仅如此,如果抵押贷款的利率过高(越南农民贷款的月利息为1.7%以上),农民还有失去地权的风险。中国农民有自己扩大地权资本化收益的做法:第一种办法是,建立农民土地信用社,农户的土地承包权或所有权(宅地)都可以在土地信用社抵押贷款,利息收入归农民自己(农村金融内置化),即使有还不起贷款的可能,但地权还有集体这层保护,风险要小很多。这种模式在90年代的内蒙古小兴安岭地区常见,现在还有,在80年代的很多村庄常见;第二种做法是,面对政府征地,农民不是寻求更多现金补偿,而是努力获得更多的“返还地”。因为补偿的只是承包权(30年承包权出让金),失去的是土地所有权。何况钱不能生钱,而获得“返还地”是分享所有权资本化收益,是持久的收益。这种模式在温州、广东等地常见,一般是10亩返回3亩。这种模式的村庄集体和农民家庭非常富裕,并且可持续;第三种做法是将集体建设用地集中开发,建成“小产权房”或厂房,出租或入股,获得土地资本化收益最大化,而不是分散化、“私有化”,一卖了之。这种模式在北京等地普遍存在,这样的村庄集体和农户家庭也非常富裕,并可持续。显然,农民在争取土地资本化收益最大化的各种实践,更比学者设计方案高明多了。

实际上,并不是农民比学者聪明,这是因为农民最清楚情况,最迫切希望得到最大收益,自然最有符合实际和最佳的想法和办法。重要的是给农民选择权,而不是规定农民怎么做,怎么做是农民自己的事情。很多学者以为自己是农民的上帝,以为学者、法律、政府相对农民和“农民集体”而言对农民更好,这真是自以为是。在土地制度的变革上,我们为什么不能将农民的创造法制化和政策化?!为什么总是不要农民参与政策和法律制定,《宪法》富裕了我们这样的权利了吗?学者应该去问问华西村、大寨村、南街村、周家庄公社、温州将军村的村民,村民是相信学者、法律和政府,还是更相信自己和自己的集体及其集体的领导人。学者可以在全国农民中去做调查,农民是要学习小岗村,还是愿意学习大寨村、华西村。很多学者说村长很坏,所以要把土地私有化。是集体制度导致了村长坏,还是集体制度被破坏了的村庄的村长更坏呢?村长坏,是通过土地私有化解决得了的吗?村长坏就是因为没有高私有制,共产党接受这样的逻辑,实在是悲哀透了!连小岗村村民也自发三次参观南街村(我不是说南街村就是方向,没有这个意思,重要的是农民应该有选择道路的权利),说明农民在向合作和集体的方向探索了。学者们应该反省了,我们是应该顺应农民意愿并尊重农民的创造安排制度,还是顺应西方或政府或资本家来安排中国的土地制度;是应该从农民利益最大化出发,尊重农民的意愿和实践来安排土地制度,还是从老皇历和书斋里找制度。

五,我的主张和建议

在土地制度安排上,我对农民非常有信心。在吸收农民实践创新和学界讨论的基础上,我的主张和建议是:

土地制度无论怎么改,有五个原则是必须坚持的:第一,《宪法》原则。坚持和落实《宪法》规定的“土地村民集体所有制”,这个要是否定了,土地就没有合法主体了。土地集体所有制否定了,如果有地主回来要60年前的土地,就合理合法了(这样的苗头在农村已经普遍存在了),连共产党建立的新中国、新政权的合法性都成问题了;第二,地主唯一性原则。农民集体是农村土地的唯一主体。不可以用“增人不增地、减人不减地”或“使用权70年不变”或“承包权永久化”等法律、政策规定,虚置土地所有者,导致所有者缺位或一地多主;土地依法征用(用于公益)或改变用途(农转非),由村民集体(唯一地主)依法决定,70%以上集体成员签字同意为有效;第三,同地同权原则。同样的地(农地或非农地),不管是个人所有的、或是集体所有的、或是国家所有的,不同主体都具有同等的土地权益;第四,地权必须依法承担相应的责任和义务——多功能原则,土地不仅仅是生产要素和私人财产,土地还要承担粮食安全、公益事业、生态、社会稳定、村民自治等功能;第五,农民主体性原则。农村土地处置权属于土地所有者——农民集体。土地产权如何经营管理、土地产权收益如何分配,由全体村民按照“村民委员会组织法”自主决定。中央和地方政府或专家学者等等,都不宜直接插手农民和农民集体在地权经营和地权经营收益分配自主决定权或选择权。国家土地政策改革,要充分尊重农民的创造和意见,农民是最主要的参与者,不能将农民排除在外。

在坚持上述五个原则的基础上,重要的是如何调整地租增值和土地资本化收益分配,扩大农民和农民集体地权。建议新的土地制度由四部分构成,完善土地农民集体所有制:

第一部分:农地农用权保护和管理制度。属于在册的基本农田、林地、草地、水面等土地,不论是国有、或是集体所有、或是个人所有、还是地方政府所有,都必须遵守农地农用规划,不得随意“农转非”(但农民可以在农地农用上有更多的选择,如稻田可以养鱼或在鱼池边建猪舍养猪等等)。非国有土地农用权,只许依法在农民之间交易,集体所有的农地权,村社内部转让优先;农民集体之间可以交换或买卖农地;非农民不得购买农地,更不许购买农地擅自改变用途或闲置;农民之间、农民集体之间交易农地,免征税;从事定购粮、定购棉生产的农地,享受政府补贴;鼓励个人或集体或企业将国有荒地、沙地、盐碱地改造成可耕地,开荒者可享受政府补贴,并取得开荒地的永久农用权。开荒地如果不享受政府补贴,可在10年之后减半“农转非”;集体土地承包是否“平均分配”、是否收取承包费、承包费如何分配等等,应该由农民集体依《村民委员会组织法》决定;国家成立土地银行,以帮助农民在村社内部建立土地信用社,农民的承包地或份额所有权可以在村社内部的土地信用社抵押贷款。农民退出集体,其份额所有权可以由农民集体收购,农民集体通过土地信用社按照“事先约定”的份额地权价格给予退出成员的补偿。成员退出补偿金从合作金融收益或承包费中列支。

第二部分:土地“农转非”管理制度;随着城市化和工业化的发展,必然需要土地“农转非”。土地“农转非”要依据有法效的发展规划有序进行。按照规划“农转非”的土地,农地所有者和政府各得一半。如:某块农地10亩,规划在2008年8月“农转非”,到2008年8月时,这块地即为非农用地了,政府无偿获得5亩,土地的原主人(该农民集体)失去10亩农地而获得5亩非农地。政府无偿获得的5亩非农地,只能用于城市道路、公园、学校、医院、养老院和农民工廉租屋等公益事业;原所有者(农民集体)得到的5亩非农地,由土地所有者自主处置,或开发或出售或闲置都可以。商人需要非农地,在土地市场上购买好了,不需要找政府,政府是公平交易的维护者。农民集体建设用地也是“非农地”,享有同国有“非农地”同等待遇,但要依法纳税;集体小产权房和大产权房也一视同仁,但也要同等征税。国有或地方政府所有的土地“农转非”,也按照“减半”的原则处置。

第三部分:非农用地交易和开发管理制度。已经“农转非”的土地,由土地所有者自主处置,出售给开发商或自己开发都可以(政府应该将新城区的停车场、市场和农民工住房等适合农民集体开发的建设项目,规划给农民集体开发,让农民集体获得稳定的地租增值和土地资本化收益),但所得的增值收益必须依法纳税,按照累进税率计征,增值越多,缴税就越多。土地增值所征税收,归全民共享,用于增进全民福利(避免各地为GDP和财政收入开展土地征收和土地价格大战)。“农转非”的土地,所有者也可以选择闲置,但必须缴纳土地闲置税,闲置时间越长,税率越高。

国家或地方政府所有的土地,“农转非”后,一半用于公益,另一半由政府按照“公开地价”在市场上公开拍卖,也要依法征税,税后所得归属同级政府财政。商业或工业用地,只能在土地市场上购买取得,废止政府垄断非农地交易的一切法律法规和政策。农民集体所拥有的非农地,互相之间可以换地,并享受税收优惠。

第四部分:地权实现的基础性制度。

土地产权实现的基础性制度是一个体系,主要包括:地权登记和确认制度;地价评估制度;地价公开制度;土地规划和编制制度;土地金融制度等;

(1)地权登记和确认制度。国家成立专门的地权登记机构,对每一块土地都必须登记,明确所有权人,在此基础上由政府颁发土地所有权证。所有权人可以是个人、或农民集体、或地方政府、或企业、或国家代理人等;持有土地所有权证,依法行使土地处置权。假如农民集体持有土地所有权证,政府征地就没法操作了,农民集体就可以持证并依据宪法告政府违法。现实是政府违法征地——强占农民集体的土地所有权,农民集体没有主体资格和产权证明告政府,以维护所有权人合法权益。地权登记,给土地所有者发地权证,是防止政府强占土地所有者地权的基础之基础。

(2)土地估价制度:土地估价——政府成立或授权民间专业的土地估价机构,对不同所有者所有的土地进行估价,合法的估价机构对土地做出的估价具有法效,是土地交易价格的法定依据,也是依法纳税的法定依据。如果土地所有者培育了地力或改善了灌溉条件或交通条件等,土地价值就会提高,所有者可以重新申请估计。土地的自然供给虽然是固定不变的,但土地估价制度,有利于调动土地所有者增加土地经济供给的积极性。这项制度,对于我国盘活存量土地、守住18亿亩耕地,在促进经济社会发展的同时保障粮食安全,具有意义重大。守住18亿亩红线,靠严格管制征地是不够的,更重要的是调动土地所有者增加土地经济供给的积极性。

(3)地价公开——法定估价机构对土地估价之后,通过专门的网站或报纸或杂志等,向社会公开地价。地价公开,有利公平交易,有利降低交易成本,有利土地金融发展,有利于市场经济体制的巩固和完善。对于防止土地交易和抵押过程中的欺诈和腐败,意义非常重大。

(4)“土地规划与编制制度”:对每一寸国土都要规划和编制。国土的使用和开发,都必须依据规划和编制。例如:城市不断发展,土地农转非是必然的,但必须依据规划和编制“农转非”;农业用地,也要规划和编制,有利于提高农业效率和粮食安全。由各级政府在中央政府指导性框架和土地法规约束下起草土地规划和编制,提请同级人民代表大会和上级人民代表大会表决,两极人大表决通过即产生法律效率,任何个人和政府不得随意更改。随着经济社会发展,依据土地规划和编制对土地实施“农转非”,在依法“农转非”的过程中,政府无偿获得不高于农转非土地50%份额的公益用地。公益用地,用于公益和农民工住房;非公益用地,只能通过市场取得,严禁政府供应非公益性用地。

(5)“土地金融制度”。地权要充分实现,必须要有土地金融制度。鉴于我国的土地制度是农民集体所有制为主的实际,建议建立双层(两级)土地金融制度。即:国家要建立土地银行——帮助农民集体实现土地所有权产权;农民集体要建立土地信用合作社——帮助农户实现土地承包经营权产权和住宅产权。农民集体以土地所有权在国家土地银行抵押贷款,充实农民集体(合作组织)的土地信用社本金;农户以土地承包经营权和住宅产权在农民集体(合作组织)土地信用社抵押贷款,以充分实现农户土地或住宅所有权人、使用权人的权益。

本文根据演讲录音及演讲人提供的文稿整理,未经演讲人审阅。

整理者:李克飞

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